Funkcjonujące w Polsce przepisy w zakresie zatrudniania obywateli Ukrainy pozwalają na prowadzenie najbardziej otwartej i przyjaznej polityki w tym obszarze w Europie. W 2012 roku Polska wprowadziła uproszczony system zatrudniania pracowników pozwalający na pracę jedynie po zarejestrowaniu w urzędzie pracy pisemnego oświadczenia pracodawcy o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcowi. Jednak funkcjonujący system wydawania wiz nie zabezpieczał skutecznie przed wyłudzaniem przez cudzoziemców wiz pracowniczych pod pretekstem podjęcia pracy na terenie  RP. Od stycznia 2018 r. zmieniły się przepisy regulujące wydawanie dokumentów dla cudzoziemców zamierzających podjąć pracę w Polsce. Zmiany wynikały z konieczności wdrożenia do polskiego porządku prawnego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady UE w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu zatrudnienia w charakterze pracownika sezonowego, a także potrzeby ograniczenia nadużyć w zakresie zatrudniania cudzoziemców na podstawie oświadczeń. Nowe prawo w zakresie zatrudniania cudzoziemców jest także w dużej części realizacją wniosków i uwag formułowanych po kontrolach NIK.

Od początku 2018 r. wprowadzono rejestry spraw dotyczących oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi oraz ewidencje tych oświadczeń. Minister właściwy ds. pracy ma obowiązek utworzyć i prowadzić w systemie teleinformatycznym rejestr centralny obejmujący dane w sprawach z zakresu wykonywania pracy przez cudzoziemców. Dostęp do ewidencji oświadczeń zyskał konsul, co umożliwi mu weryfikację przedkładanych dokumentów przez cudzoziemców.

Wprowadzono możliwość odmowy wpisania oświadczenia do ewidencji, jeśli z okoliczności wynika, że zostało ono złożone dla pozoru i będzie wykorzystane przez cudzoziemca w celu innym niż wykonywanie pracy dla danego podmiotu oraz gdy podmiot zatrudniający cudzoziemca nie dopełnia obowiązków związanych z prowadzeniem działalności lub powierzaniem pracy innym osobom.

Podmioty zatrudniające cudzoziemca zobowiązano do pisemnego powiadamiania Powiatowych Urzędów Pracy o podjęciu przez niego pracy najpóźniej w dniu jej rozpoczęcia,  lub w przypadku niepodjęciu pracy w terminie 7 dni od daty rozpoczęcia określonej w ewidencji oświadczeń. Niespełnienie przez pracodawcę powyższych obowiązków ma być karane grzywną.

Ze względu na krótki czas obowiązywania tych zmian, nie jest znany ich wpływ na rynek pracy i bezpieczeństwo państwa. Konieczne jest bieżące monitorowanie funkcjonowania nowego systemu oświadczeń o powierzeniu pracy cudzoziemcowi, w szczególności w zakresie ich wpływu na polski rynek pracy oraz bezpieczeństwo krajów strefy Schengen związane z napływem osób spoza Unii Europejskiej.

Do tej pory liczba wiz wydawanych obywatelom Ukrainy z roku na rok znacząco rosła. Polskie placówki konsularne na Ukrainie wydały w latach 2014-2016 łącznie ponad 3 mln wiz, w tym 1,3 mln wiz pracowniczych. Dla porównania, w tym samym okresie, placówki Czech, Słowacji i Węgier, które nie posiadały tzw. uproszczonej procedury zatrudniania cudzoziemców, wydały łącznie jedynie 16 tys. wiz. Oznacza to, że Polska wydała ponad 180 razy więcej wiz.

Od 2014 r. liczba wydanych na Ukrainie wiz pracowniczych rośnie co roku o ok. 200 tys. Według danych MSZ w 2014 r. było to 223 tys. wiz, w 2016 r. – ponad 652 tys., a w 2017 r. wydano aż 845 tys. takich wiz. Rosnący trend utrzymuje się mimo zmiany przepisów na początku 2018 r. Wg danych MSZ w styczniu 2018 r. wydano na Ukrainie 61 261 wiz pracowniczych, tj. o blisko 11 proc. więcej niż w styczniu 2017 r. (55 295 wiz pracowniczych).

Wielu obywateli Ukrainy skorzystało z dotychczasowych, uproszczonych, przepisów odwiedzając Polskę oraz podejmując legalną pracę. Jednak duża liczba osób korzystająca z otwartej i przyjaznej polityki Polski wobec zatrudniania obywateli Ukrainy powodowała również występowanie określonych problemów. Analiza tych problemów oraz propozycje ich rozwiązania były celem badań kontrolnych prowadzonych przez Najwyższą Izbę Kontroli.

Ustalenia kontroli NIK

Kontrola NIK wykazała iż uproszczony system zatrudniania cudzoziemców, oparty jedynie na rejestracji oświadczeń o zamiarze zatrudnienia bez ich weryfikacji, umożliwiał składanie nieprawdziwych oświadczeń. Oświadczenia często były przedmiotem nielegalnego obrotu, a następnie podstawą do wyłudzenia wizy pracowniczej przez cudzoziemców i wykorzystywane wyłącznie do uzyskiwania prawa wjazdu i pobytu w Polsce. Nieprawdziwe oświadczenia, wykorzystywane do wyłudzania wiz, umożliwiały cudzoziemcom przejazd do strefy Schengen w celach innych, niż deklarowane podjęcie pracy w Polsce.

Straż Graniczna przeprowadziła na wniosek NIK kontrole 48 podmiotów, które zarejestrowały oświadczenia o zamiarze zatrudnienia cudzoziemców i wystąpiły o zezwolenie na pracę dla nich. Kontrola ponad 24 tys. zarejestrowanych oświadczeń lub wydanych zezwoleń dla tych 48 podmiotów wykazała, że aż 72 proc. cudzoziemców, na ich podstawie przekroczyło co prawda granicę RP, ale deklarowanego legalnego zatrudnienia nie podjęło.

NIK wystąpiła także do odpowiednich jednostek ZUS lub organów skarbowych i na podstawie otrzymanych informacji ustalono, że w stosunku do 90 proc. cudzoziemców podmioty, które wystąpiły o ich zatrudnienie, nie zgłosiły tych osób do ubezpieczenia ZUS. Ponadto według danych organów skarbowych 40 proc. tych podmiotów nie osiągnęło żadnych przychodów. Świadczy to o wykorzystywaniu oświadczeń i zezwoleń na pracę jedynie do uzyskania dla cudzoziemca wizy z zamiarem przekroczenia granicy i wjazdu na teren Polski, a tym samym do strefy Schengen. W szczególności dotyczy to firm, które jedynie rejestrują fikcyjną działalność gospodarczą i nie posiadają organizacyjno-finansowych możliwości zatrudnienia cudzoziemców.

Polskie urzędy konsularne na Wschodzie nie były przygotowane na wprowadzenie uproszczonej procedury zatrudniania cudzoziemców na terenie RP. Konsulowie nie posiadali skutecznych narzędzi pozwalających na weryfikację rzetelności danych, zawartych w zarejestrowanych w Powiatowych Urzędach Pracy oświadczeniach, w oparciu o które wydawano wizy. Bowiem Konsulaty nie posiadały bezpośredniego dostępu ani do baz danych Powiatowych Urzędów Pracy, ani do baz danych Straży Granicznej, której funkcjonariusze kontrolują podmioty deklarujące zatrudnienie cudzoziemców.

W Polskich konsulatach w ograniczonym zakresie  badano także wiarygodność oświadczeń poprzez konsultacje krajowe. Placówka Straży Granicznej w Lesznowoli, która obejmowała swoim działaniem teren, na którym rejestruje się najwięcej w kraju oświadczeń o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca, w latach 2015 – 2016 tylko w dwóch przypadkach, na wniosek urzędów konsularnych, podejmowała działania rozpoznawcze.

Przyjmowano, że podane we wnioskach dane są wiarygodne, chyba że konsulat uzyskał wcześniej informacje od innych organów, wskazujące na ich nieprawdziwość. Nie należy też ukrywać, że takie podejście związane było częściowo z dynamicznie rosnącą liczbą wniosków o wydanie wizy oraz niewystarczającą – w stosunku do potrzeb – obsadą personalną urzędów konsularnych. Jak wynika z danych uzyskanych w trakcie kontroli NIK obsada urzędów konsularnych była zdecydowanie niewystarczająca dla obsługi tak dużej liczby wniosków wizowych. W konsekwencji urzędnik konsularny na rozpatrzenie wniosku miał w zależności od placówki jedynie od 2 do 4 minut.

W związku z powyższym konsulowie w małym stopniu weryfikowali wiarygodność wniosków wizowych pod kątem celu wydania wizy, wiarygodności pracodawcy i wiarygodności przedłożonej dokumentacji. Badanie próby 500 losowo wybranych spraw wykazało, iż weryfikację taką przeprowadzono jedynie w 29 proc. spraw. Wszystkie składane przez cudzoziemców wnioski o wydanie wiz pracowniczych były weryfikowane w zasadzie jedynie co do ich kompletności.

Konsulat Generalny we Lwowie – rozpatrywanie wniosków wizowych

NIK zauważa, że nie funkcjonował skuteczny system zabezpieczenia przed wyłudzaniem przez cudzoziemców wiz pracowniczych. Działania Ministerstwa Spraw Zagranicznych nie zapewniły rzetelnego sposobu rozpatrywania wniosków wizowych, w szczególności w zakresie przeciwdziałania wyłudzaniu wiz pod pretekstem zatrudnienia na terenie RP, mimo że Ministerstwo zdiagnozowało taki problem. Ministerstwo nie dysponowało systemem narzędzi i instrumentów organizacyjno – prawnych, które skutecznie zapobiegałyby wyłudzeniom wiz pracowniczych. Co prawda wydawało podległym urzędom konsularnym zalecenia nakazujące szczegółowe i rzetelne badanie wniosków wizowych. Jednak wobec dynamicznie rosnącej liczby wniosków o wydanie wizy oraz zbyt małej, w stosunku do potrzeb, liczby pracowników zalecenia te nie były respektowane.

Ministerstwo Spraw Zagranicznych, mimo iż znało problemy z wydawaniem wiz na Ukrainie, nie wypełniło obowiązku częstej i odpowiedniej kontroli prawidłowości rozpatrywania wniosków wizowych we wszystkich podległych sobie urzędach konsularnych na Wschodzie. Obowiązek taki nakłada Wspólnotowy Kodeks Wizowy.

Dodatkowo NIK zwraca uwagę, że urzędnicy konsularni na Wschodzie, odpowiedzialni za wydawanie wiz pracowniczych, nie uczestniczyli w specjalistycznych szkoleniach, mimo że wyłudzanie wiz pracowniczych zostało zidentyfikowane w systemie zarządczym Ministerstwa Spraw Zagranicznych, jako obszar ryzyka.

Również placówki Straży Granicznej nie były organizacyjnie i kadrowo przygotowane do wypełniania swoich zadań związanych z kontrolą legalności zatrudnienia cudzoziemców oraz przeciwdziałania wykorzystywaniu uproszczonej procedury ich zatrudniania do wyłudzania wiz. Rosnąca w szybkim tempie liczba rejestrowanych w Powiatowych Urzędach Pracy oświadczeń o zamiarze zatrudnienia cudzoziemca oraz stale zwiększająca się liczba podmiotów występujących o ich zatrudnienie spowodowały, że pomimo rosnącej liczby przeprowadzonych przez placówki Straży Granicznej kontroli legalności zatrudnienia cudzoziemców, procentowy udział podmiotów faktycznie skontrolowanych systematycznie zmniejszał się.

Bardzo ważnym elementem właściwej współpracy Polski i Ukrainy są działania dążące do minimalizacji naruszeń praw pracowniczych dla legalnie pracujących w Polsce obywateli Ukrainy. Najwyższa Izba Kontroli wnioskowała do Państwowej Inspekcji Pracy o przeprowadzenie kontroli w tym zakresie u wybranych przez NIK pracodawców. Kontrola PIP objęła 44 pracodawców, zatrudniających łącznie ponad 4 tys. cudzoziemców. Wykazała ona ponad 1,5 tys. przypadków naruszania praw pracowniczych, polegających m.in. na: zawieraniu umów cywilno-prawnych zamiast umów o pracę, zaniżaniu wynagrodzeń, zatrudnianiu bez zaświadczeń lekarskich i szkoleń bhp.

Warto podkreślić, że Najwyższa Izba Kontroli wytypowała do kontroli 60 pracodawców zatrudniających cudzoziemców. Jednak w 16 przypadkach Inspekcji Pracy nie udało się przeprowadzić kontroli, ponieważ wybrane podmioty nie prowadziły działalności pod zarejestrowanym adresem albo kontakt z nimi nie był możliwy (np. pod jednym z podanych adresów znajdował się dworzec autobusowy). Dlatego istnieje duże prawdopodobieństwo, że część firm to były podmioty fikcyjne, utworzone jedynie w celu uzyskania wiz pracowniczych.

Źródło: Najwyższa Izba Kontroli

(K.N.)